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  • 規劃思考:從城鄉規劃到空間規劃
  • 資訊類型:城市規劃  /  發布時間:2022-07-04  /  瀏覽:80 次  /  

PART 01


從城鄉規劃到空間規劃——規劃編制層面的思考


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盡管城鄉規劃主動反思、自我變革已經討論了很多年,達成了共識,并形成了一定成效(如2017年開始的全國15個城市總體規劃改革試點)。但毫無疑問,2018年黨和國家機構改革最終決定了學科與行業的發展方向。這也是自1954 年建工部成立城市建設總局指導城市規劃的編制以來,城市(鄉) 規劃的主管部門首次從建設口轉為資源(國土)口,這既與國家治理現代化的能力需求相關,也與國家從高速度增長轉向高質量發展的時代變革相關。這一轉變對過去已經形成完整層級體系、邏輯體系、編審體系和管理體系的城鄉規劃體系形成了挑戰。




盡管在學科、行業應變方向上仍然存在不確定性,但以空間規劃體系為核心實現生態文明時代的國土空間治理現代化是確定的方向。筆者認為,在編制角度要認識到以下三點新的變化:




規劃對象從人居空間為重點轉向全域地理空間


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在過去的實踐中,盡管一直在強調生產、生活、生態三大空間的統籌,強調綠色發展與生態優先,并將生態格局的保護作為城鄉空間布局的前置條件,但城鄉規劃的對象重點始終是各類人居空間,為各類人群的居住、就業提供更高的空間品質是城鄉規劃的重要目標。從生態文明建設和空間規劃體系構建的要求來看,更加關注全域空間資產的整體性安排與管控,規劃的著力點必然要從以人居空間為主轉向地理意義的全域空間,從而實現對空間資源的集中統一管理。




編制程序從自下而上報審轉向自上而下落實


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以往城鄉規劃的編制依據《城鄉規劃法》的要求一級政府一級規劃,但在實踐過程中,越是基層、越是具有開發建設需求的政府越具有城鄉規劃編制和調整的主動性。因此,城鄉規劃的編制具有顯著的自下而上的特點,越下越精確,越上越結構,導致上位規劃提出的目標、規模、結構等基本要求,在下位規劃的編制過程中往往出現調整和突破,嚴重影響了城鄉規劃的嚴肅性、統一性,這也是城鄉規劃被廣為詬病的重要原因。




從空間規劃體系的架構來看,未來空間規劃的編制和實施將更加體現自上而下的特點,空間規劃仍將存在明顯的層級性特征,但其層級性將更多體現在下位規劃落實、細化上位規劃的方向上,強化一張藍圖干到底的實施效果。




工作重心從空間形態研究轉向空間邊界劃定


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對空間形態的研究一直是城鄉規劃的核心內容。在城鄉規劃的傳統成果中,有大量關于空間形態與結構的結論,如軸帶、網絡、中心等等,并成為決定其他相關內容的關鍵。而從空間規劃的要求看,未來的工作重心將放在各類空間用途管制與邊界的劃定上,尤其是對三線即基本農田范圍線、生態保護紅線和城鎮開發邊界的劃定和細化將成為空間規劃的核心內容。




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因此,從規劃編制的視角看,城鄉規劃自身必須做出相應的調整以適應新的空間規劃體系。然而在調整的過程,筆者認為城鄉規劃既要努力適應變化,同時也要需要一些堅守:




一是堅持以人為本的價值導向。盡管相對于城鄉規劃,空間規劃對于自然空間的管控提出了更具廣度和深度的要求,但規劃的目標是一致的,即建設生態文明,實現人與自然的和諧共生。因此,以人為本,做以人民為中心的規劃仍然是一切規劃工作應當堅持的基本價值導向。




二是堅持城鄉規劃的科學內核?,F代城市規劃經過百年來不斷發展,已經形成了關于城鄉空間的系統理論、技術方法以及完整的學科體系。在空間規劃體系建構與發展過程中,空間的結構優化和綜合治理仍然需要依賴城鄉規劃的理論與方法支持,應當利用城鄉規劃長期以來建立的科學內核,支撐和完善空間規劃的技術體系。




三是堅持戰略引領的技術邏輯。從城鄉規劃的演進過程看,強化規劃的戰略性、綜合性、前瞻性以發揮對城市和地區發展的引領作用已經成為清晰的方向,也是中央對規劃工作提出的新要求。本文為“規劃師筆記”精選文章。因此,堅持戰略引領的技術邏輯,可以更好發揮空間規劃對國家、區域和城市發展的引領、支撐作用。




四是堅持開放協同的工作方法。城鄉規劃擁有一套比較成熟的開放型工作機制,能夠使各級政府、各個部門以及專家、公眾在規劃的過程中達成問題、目標、路徑的共識,能夠使規劃超越部門利益而更加關注整體利益。




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總而言之,城鄉規劃面臨空間規劃體系重構所帶來的重大挑戰,面臨巨大的調整壓力,但城鄉規劃長期以來形成的理論、技術、方法仍然具有重要的現實價值,要在調整中有所堅持,更好地引領、支撐與服務于國家空間治理現代化的目標。



編輯:林糕糕


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